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市级机关非经营性国有资产管理的调查与思考

编辑：admin 更新时间：2008-8-7 阅览：次

   非经营性国有资产一般是指政府部门、事业单位或国有机构所占有、使用、管理的，以不能盈利或非盈利为目的的资产。它包括国家拨给行政单位的资产，行政单位按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产，用单位名义创立的无形资产，以及接受捐赠和其他依法确认为国家所有的资产，具有配置领域非生产性、使用目的服务性、资产使用无偿性等特点。随着市场经济的建立和不断完善，长期以来在旧体制影响下形成的、带有浓厚计划经济特点的非经营性国有资产管理方式，已不适应新体制和新机制的要求。如何管理好非经营性国有资产，保证政府正常运转，保证国有资产的保值与增值，已成为新时期国有资产管理改革的一个重要研究课题。市级机关事务管理局的主要职能之一就是“负责市级机关国有资产管理工作，对市级机关国有资产行使资产所有者代表的管理职能”，故深化改革、进一步管好市级机关非经营性国有资产是我局近几年工作的主要任务之一。近期，我局组织对市级机关非经营性国有资产管理情况进行了一次调查，根据调查的结果，笔者以我市市级机关非经营性国有资产管理情况为例，就如何改革市级机关非经营性国有资产管理作了一些粗浅的思考，并求教于各位同仁。
    一、我市市级机关非经营性国有资产的现状
    1 、非经营性国有资产状况。截止 2003 年 12 月 31 日，我市 285 个市级机关单位非经营性国有资产总额为 45.3 亿元，其中固定资产 32.97 亿元，占资产总额 72.67% ；固定资产中房屋建筑物 11.05 亿元，各种车辆 1174 辆。而到目前为止，我局实际只负责 37 个市级机关单位的非经营性国有资产管理工作，只占市级机关单位数的 13% ；管理的非经营性国有资产总额 2.58 亿元，只占市机关非经营性国有资产总额的 5.73% ；其中，固定资产 1 ， 85 亿元，只占市级机关固定资产总额的 5.62% ；固定资产中，房屋建筑物 0.95 亿元，只占市级机关房屋建筑物总额的 8.6% ；各种车辆 108 辆，也只占市级机关车辆总数的 9.2% 。
    2 、非经营性国有资产管理状况。受几十年计划经济旧体制的影响，我市市级机关国有资产管理情况复杂：市四套班子及市纪委等 37 个在原机关大院办公的市级机关的财务及非经营性国有资产由我局负责统一管理；市教育局、公安局、水利局等其他市级机关的非经营性国有资产由各单位自行占有、使用和管理，市国资委负责监管。目前，我局对所管理的非经营性国有资产统一集中管理，并通过房屋出租等办法将部分资产转为经营性资产，经营效益作为市四套班子及在原机关大院办公的 60 多个市级机关的工作人员的福利；而其它市级机关非经营性资产转经营性资产所获得的经济收入自由处置，大多也用作机关工作人员的福利。
二、市级机关非经营性国有资产管理存在的主要问题
应该说，我市市级机关非经营性国有资产管理总体情况是好的，但从调查的情况看，仍存在着一些不容忽视的问题：
   （一）资产购置建造过程中形成闲置和浪费
由于各单位相对独立的经济利益，加上购建资产的资金来源主要是通过财政拨款、上级部门调配补助和相关收费来筹措，其结果是各单位能争则争，能办则办，能多则多，在资产购置上存在随意性乃至盲目性，大到办公楼、小汽车，小到办公用品用具都赶超消费浪潮，追求“高精尖”、“功能全”，较少考虑实际使用效果和日常维护上的费用成本，从而在购置时就形成了国有资产的过剩、闲置以及超标、超容等浪费现象。例如，由于前些年的盲目建设，我市市级机关目前拥有 10 多家培训中心和招待所，因种种原因，现在这些中心和招待所大多利用率不高，运营困难，效益一般，且由于需要不断的投入以维持正常运转，已成为各主办机关沉重的财政“包袱”。
    （二）资产使用中管理不到位
由于不少单位的领导和财务人员对资产管理工作的重要性认识不足，“重钱轻物，重购轻管”的思想观念未从根本上解决，对占有的国有资产在管理上不到位，形成国有资产管理上的缺位。一是部分单位未能建立规范的固定资产明细账，尤其是财政资金支出与固定资产账不相对应，许多单位对于固定资产更新、维修所形成的资产，从其它渠道购入的资产以及调入、捐赠等形成的资产等不及时入账，甚至不入账；对于已经报废和已作处置的资产也不及时地进行调账，造成账外资产数量巨大，账账不符、账实不符问题普遍。二是部分单位资产不能有效使用，造成国有资产的闲置浪费。从这次调查情况看，非经营性国有资产在市级机关之间配置相当不平衡，如办公用房面积方面，近期新建办公楼的单位，人均办公用房面积普遍超过 20 平方米的市级机关人均办公用房面积，个别单位人均占有办公用房达 100 多平方米，而这些单位原有的办公用房又大多形成闲置，或利用效率不高。市政府行政中心南迁以后，这个问题将尤其突出。三是资产使用维护不当，不及时地对资产进行保养、检修、维修，至使许多资产无法继续使用；或超常规、破坏性地使用，造成设备快速老化，影响了资产的使用效果和寿命。
    （三）部分机关资产处置随意性较大
    由于产权管理的不严密，造成了国有资产所有者“虚位”与“空位”并存，非经营性资产转经营性资产管理不到位，导致资产流失。一是处置国有资产不经国资部门的审批，擅自作价处置，造成国有资产的流失。二是擅自将国有资产为企业担保和抵押，存在隐形纠纷。三是不按国有资产处置规定，随意划转、变卖、赠送国有资产。
    （四）资产管理体制、机制不健全
    非经营性国有资产管理的现行体制是国家投资建设，部门占有回报，房屋、土地、招待所、培训中心等大量国有资产被单位无偿占用，所衍生的处置、经营权被“理所当然”地用作各行政性单位创收的依据，因管理上的条块分隔而形成重复建设的情况也就必然客观存在，要进行跨部门、跨单位的资产配置基本上不可能。如何在市场经济中结合资产的保值增值，形成资产的投入、营运、积累、分配的循环机制，既缺乏体制基础，也缺乏总体规划。而且，为了创收，许多单位利用自身条件，进行门面出租、出借，利用闲置或多余资产对外投资经营等，使不少国有资产非经营性资产转入了经营性，并且不申报、不登记，进行暗中招租，把大部分创收收入用于机关干部职工的福利。由于各单位占有并私自经营的国有资产比例悬殊，获得的工资外收入相差很大，导致机关工作人员苦乐不均，在相当程度上挫伤了干部职工的积极性，影响了党风政风。
    三、市级机关非经营性国有资产管理改革的思考
    笔者认为，市级机关非经营性国有资产管理改革，关键要做好以下三点：
    1 、明确非经营性国有资产管理的目的。非经营性国有资产是在非生产流通领域占用的、不投入或不直接投入到生产经营活动中去的资产，其运作目标侧重于实物形态上的安全性和完整性以及社会效用的发挥，主要用于行政事业单位履行职责的需要，不形成经营性收益；它主要来源于财政拨款方式的公共支出，而非国家以所有者身份进行的资本性投入。其管理的目的，一是要保障非经营性国有资产的完整和安全，防止流失；二是要确保资产的合理、节约、高效地配备和使用，不断提高资产利用率和使用效益。
    2 、改革现行非经营性国有资产管理体制。非经营性国有资产现行管理体制的实质是各部门占有、使用和管理，其弊端如上述已严重显现，所以必须进行改革，打破非经营性国有资产在各部门单位管理的局面，统一产权所有，由专门部门以所有者身份进行统一管理，彻底改变我市市级机关非经营性国有资产名义上为国家所有、实际上为部门单位所有的管理格局，以达到合理配置资产、高效经营资产、确保资产保值增值的目的。
    3 、构建非经营性国有资产管理新机制。要构建适应市场经济体制新形势的非经营性国有资产管理机制，健全管理制度，建立非经营性国有资产的投入机制、营运机制、考核与监督机制。投入机制重点要解决的是充分发挥多渠道资金作用，来增加非经营性国有资产的投入；营运机制则是根据市场经济的要求，提高资产的使用运作效果；考核与监督机制则要填补原有非经营性国有资产管理上的空白，形成一个既有监督又有约束的有效机制。
四、市级机关非经营性国有资产管理改革的建议
根据我市的实际情况，结合省内外的先进经验，建议市级机关非经营性国有资产管理进行如下改革：
    （一）建立统一管理市级机关非经营性国有资产的管理体制
    目前，虽然说有市国资部门对全市国有资产统一进行管理，但全市国有资产规模庞大，国资部门不可能对某一块资产进行具体的管理，况且从国外经验来看，管理非经营性国有资产的部门与财政部门分开，并保持相对独立性，对管好、用好政府资产，防止滋生腐败，杜绝闲置浪费，更具有积极的作用。所以，应严格按盐政办发      [2002]161 号通知要求，由我局全面履行“负责市级机关国有资产管理工作，对市级机关国有资产行使资产所有者代表的管理职能”，以所有者身份集中行使所有权，对非经营性国有资产实施综合管理，对有关资产实行开放式经营，将市级机关的非经营性国有资产纳入统一的管理体制，实行统一的预算管理，统一的产权管理，统一进行配置。
    在具体操作上，可根据我市非经营性国有资产的分布现状，以上新行政中心办公大楼为契机，区分不同情况，构建一个紧密型管理与松散型管理相结合的管理架构：一是紧密型管理，市四套班子及在行政中心办公的 80 多个市级机关财务收支和非经营性国有资产管理工作均由我局直接统一扎口管理，我局将在对这些机关非经营性国有资产进行清产核资的基础上，将非经营性国有资产进行分类，分为不可转化为经营性的资产和可转化为经营性的资产，分别以不同的模式进行管理。二是松散型管理，对公、检、法等特殊部门及市教育局、水利局等其他市级机关单位，其房地产、车辆等固定资产交我局统一扎口管理与经营，其它资产则按其内部系统的运行要求由其自行管理。
    ( 二 ) 组建资产经营公司统一经营可转化的非经营性国有资产
    借鉴外省市非经营性国有资产管理改革的成功经验，结合我市市级机关的具体情况，在我局内部按照现代企业制度的要求组建一个具有法人地位的国有独资企业——资产经营有限责任公司，由该公司来统一管理、经营市级机关所有可转化为经营性的非经营性国有资产，使之从“固态”转为“动态”，进行集约化、规范化、市场化运营，通过市场的方式，消除传统管理体制弊端，盘活非经营性国有资产，使之最大限度地保值增值。公司经营的收入作为市级机关工作人员的福利平均分配，解决市级机关苦乐不均的问题。但该公司与一般的公司有一个经营任务的不同，那就是公司首先必须确保市级机关正常运转的需要，在完成政府运转的任务后，再对外承揽业务，搞好经营。
    资产经营公司可通过转让、租赁、拍卖、兼并、开发等市场化的手段，规范经营资产，追求资产增值的最大化。一是搞好房屋的租凭经营，遵循“截时截标，价格优先，价高者得”的原则，实行“阳光操作”，公开竞租、挂牌竞拍，增加交易的透明度，充分挖掘国有资产的潜在价值，确保国有资产的保值增值。二是对繁华地段的资产实行置换经营。凡繁华地段机关办公用房，可通过与其他行政机关闲置办公楼置换的方式，将繁华地段的办公用房对外招租或出售，发挥繁华地段资产的潜在效益。三是结合公务用车改革的具体情况，成立机关车队，统一经营各类车辆，提高车辆使用的经济效益。四是积极发展新企业，在充分进行市场需求论证的基础上，投资新的项目，发展新的经济增长点。
    （三）以保值为目的规范管理不可转化的非经营性国有资产
对不可转化为经营性的非经营性国有资产的管理主要应以保值为目的，通过规范管理，进行优化整合，提高其使用效率。一是统一管理办公用房。抓住政府行政中心南迁、有关部门整建制搬入行政中心的机遇，规范各单位人均办公用房面积，收回超出标准面积部分的办公场所和闲置的办公楼，然后重新调剂分配。二是优化配置闲置资产。成立非经营性国有资产调剂中心，调剂使用各单位多余或闲置的资产，对各市级机关需要新购、建的资产，首先从现有资产中调剂，提高资产的利用率。三是市场化处置非经营性国有资产。通过产权交易市场，拍卖、出让市级机关各单位闲置不用的非经营性国有资产。
    （四）完善非经营性国有资产管理的监督管理机制     市场化运作经营不可避免地存在着经营风险，所以要不断完善各项监督管理机制，规避市场风险。一是建立规范的运行机制。资产经营公司要按《公司法》的要求，建立法人治理结构，成立董事会、监事会，健全公司的决策机制和内部管理机制，按董事会——经理层——内部管理部门的管理模式进行运作。二是健全监督制衡机制。通过委派监事会和财务总监对资产经营公司的经营活动进行全面监管，杜绝腐败行为和盲目经营行为，保证国有资产增值而不流失。三是建立考核检查制度。定期对资产管理情况进行分类考核：对不可转化的非经营性国有资产，主要考核资产保值的情况；对资产经营公司，要结合实际情况科学确定资产增值指标，并严格按指标进行考核，以确保非经营性国有资产保值增值。

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